PENGELOLAN SUMBER DAYA ALAM LPG SEBAGAI KEBUTUHAN MASYARAKAT INDONESIA
Oleh: Seala Syah Alam
1906339494
Latar Belakang
Sektor minyak dan gas bumi merupakan salah satu sektor yang sangat penting bagi pembangunan nasional Indonesia. Hal ini terbukti dimana Pengelolaan sumber daya migas menghasilkan penerimaan subsektor migas yang jumlahnya ratusan triliun.
Sebagai sumber penerimaan negara, subsektor migas setiap tahunnya memberikan kontribusi diatas 20% terhadap penerimaan nasional. Selain menjadi penerimaan negara bagi Pemerintah Pusat, penerimaan sektor migas tersebut juga dinikmati oleh Daerah dalam bentuk Dana Bagi Hasil (DBH).
Semakin besar penerimaan, maka DBH juga semakin besar dan sebaliknya. (Data Rencana strategis Direktorat Minyak dan Gas Bumi 2015-2019). Sektor migas memiliki perspektif ekonomi yang sangat penting sebagai sektor yang menguasai hajat hidup orang banyak sebagaimana yang diungkapkan dalam UUD 1945, khususnya pasal 33.
Salah satu komoditas sektor migas yang menarik untuk dicermati adalah Liquefied Petroleum Gas (LPG). Bentuk komoditas ini telah dikenal di masyarakat dengan dengan brand ”ELPIJI” yang diproduksi oleh PT. Pertamina. Pada awalnya LPG dipasarkan bagi kalangan terbatas dengan produk tabung 12 kg dan 50 kg.
Namun seiring terkait dengan permasalahan yang dihadapi dalam penyediaan energi, dimana subsidi bahan bakar minyak tanah semakin lama semakin besar dan adanya arah kebijakan energi nasional yang baru, maka sejak tahun 2007 Pemerintah melakukan program konversi minyak tanah ke LPG dalam bentuk LPG 3 kg.
Hal ini antara lain dilakukan untuk mereduksi subsidi minyak tanah yang semakin membengkak seiring dengan tingginya harga minyak dunia, menggantinya dengan subsidi LPG yang harganya relatif lebih murah.
Akibat dari maka kemudian di pasar LPG muncul varian produk baru LPG yakni LPG 3 kg dengan harga subsidi yang dipastikan lebih murah dari LPG yang telah tersedia di pasar yaitu LPG 12 dan 50 kg yang harganya lebih mahal.
Seiring perubahan tersebut, LPG kini menjadi perhatian banyak kalangan karena menjadi produk yang sangat dibutuhkan konsumen, sehingga permintaan naik cukup tajam sehingga harganya yang terus melambung dan pasokan sering terkendala dengan kelangkaan sebagaimana di beberapa wilayah, terutama untuk produk bersubsidi LPG 3 kg.
Dalam hal ini, ditengarai selain konsumen minyak tanah yang beralih ke LPG juga terjadi peralihan konsumsi dari LPG jenis yang satu ke LPG yang lainnya. Kenaikan harga LPG 12 kg telah mendorong konsumen beralih mengkonsumsi LPG 3 kg yang sebenarnya merupakan komoditi khusus bagi masyarakat kelas menengah ke bawah.
Berpindahnya masyarakat untuk mengkonsumsi LPG 3 kg menyebabkan permintaan LPG 3 kg tersebut meningkat sehingga menimbulkan kelangkaan LPG bersubsidi. Di sisi lain, pasokan LPG juga tersendat sehingga masyarakat menganggap Pemerintah tidak siap dalam menjalankan program konversi tersebut.
Dengan munculnya persoalan yang diakibatkan varian produk dalam komoditi LPG, yakni produk LPG 3 kg yang mendapat subsidi dan LPG 12 kg dan 50 kg yang tidak disubsidi dan dianggap sebagai produk murni milik pelaku usaha dalam hal ini Pertamina, maka kompleksitas permasalahan dalam industri LPG meningkat.
Di satu sisi, Pertamina seiring dengan kenaikan harga pasar, merasa perlu untuk menaikkan harga LPG agar mencapai harga keekonomisannya. Tetapi di sisi lain, dalam prakteknya Pertamina tidak leluasa melaksanakan hal tersebut karena LPG telah menjadi konsumsi yang dibutuhkan masyarakat, sehingga setiap kenaikan menimbulkan kontroversi.
Posisi Pertamina dalam industri LPG faktual adalah sebagai monopolist, mengingat dalam industri ini beberapa pesaing Pertamina belum memiliki peran yang signifikan bahkan terkesan menjadi bagian dari Pertamina.
Dalam posisi seperti inilah maka terjadinya harga yang mahal dan produk yang langka, dikhawatirkan diakibatkan oleh penyalahgunaan posisi Pertamina tersebut yang sangat mungkin muncul dalam bentuk praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat, sebagaimana diatur dalam UU No 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
Berkaitan dengan hal tersebut, makalah ini akan mengulas kebijakan di dalam industri LPG seiring dengan diterapkankannya program konversi energi yang dalam perkembangannya kemudian memunculkan permasalahan dalam industri LPG, seperti kelangkaan dan tingginya harga LPG.
Identifikasi Masalah
LPG merupakan gas hidrokarbon yang dicairkan dengan tekanan untuk memudahkan penyimpanan, pengangkutan dan penanganannya yang pada dasarnya terdiri atas Propana (C3), Butana (C4) atau campuran keduanya (Mix LPG).
LPG diperkenalkan oleh Pertamina pada tahun 1968 (Pengertian LPG dalam PP No. 36 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hilir Minyak dan Gas Bumi).
Selama ini masih banyak salah pengertian mengenai apa dan darimana sumber LPG diperoleh.
Menurut arti harfiah kata, LPG merupakan singkatan dari Liquified Petroleum Gas yang artinya gas yang dicairkan pada tekanan tertentu yang diperoleh dari minyak bumi yang telah difraksionasi.
Sehingga sumber utama penghasil LPG sebenarnya adalah minyak bumi, bukan gas bumi. LPG juga bisa dihasilkan dari gas bumi namun membutuhkan proses yang lebih rumit untuk mengolahnya menjadi LPG.
Mengingat sumber utama LPG berasal dari minyak bumi mentah, maka produksi LPG terbesar dihasilkan dari lapangan minyak.
Berkaitan dengan hal tersebut, maka kondisi faktual memperlihatkan bahwa pasokan dalam negeri tidak sepenuhnya bisa dipenuhi oleh pasokan dalam negeri.
Untuk itu maka harus dilakukan upaya untuk meningkatkan produksi LPG domestik.
Peningkatan produksi LPG tidak hanya diharapkan dari lapangan minyak mentah namun juga produksi LPG dari lapangan gas bumi. Salah satu upaya yang dilakukan adalah dengan ditetapkannya kebijakan Domestic Market Obligation (DMO) kepada Kontraktor Production Sharing (KPS) lapangan gas bumi.
Selama ini, produksi gas bumi potensial di Indonesia lebih banyak untuk pemenuhan ekspor. Dengan kebijakan DMO maka diharapkan terjadi peningkatan produksi LPG untuk pemenuhan kebutuhan domestik.
Sejalan dengan hal tersebut, tulisan ini akan membahas mengenai kebijakan pemenuhan kebutuhan domestik akan LPG di Indonesia dikaitkan dengan teori kebijakan, baik itu kebijakan perdagangan nasional maupun perdagangan di pasar internasional serta alternatif kebijakan yang berkaitan dengan pemenuhan kebutuhan domestik LPG di Indonesia.
Konsep Kebijakan
Pengertian kebijakan merujuk pada tiga hal yakni sudut pandang (point of view); rangkaian tindakan (series of actions) dan peraturan (regulations). Ketiga hal tersebut menjadi pedoman bagi para pengambil keputusan untuk menjalankan sebuah kebijakan.
Dari beberapa definisi mengenai kebijakan publik, ada satu definisi yang cukup komprehensif untuk menjelaskan apa itu kebijakan publik. Definisi tersebut berbunyi “respon dari sebuah sistem politik terhadap demands/claims dan support yang mengalir dari lingkungannya”.
Dalam definisi tersebut, respon bisa dilihat sebagai isi dan implementasi serta analisis dampak kebijakan; sistem politik tentu saja merujuk pada aktor politik (pemerintah, parlemen, masyarakat, pressure groups dan aktor yang lain), demands dan claim bisa jadi merupakan tantangan dan permintaan dari aktor-aktor tadi, sedangkan support bisa merujuk pada dukungan baik SDM maupun infrastruktur yang ada, dan yang terakhir, lingkungan merujuk pada satuan wilayah tempat sebuah kebijakan diimplementasikan.
Berdasarkan konsep tersebut, tersusunlah sebuah sistem kebijakan publik yang terdiri atas elemen-elemen yakni: orientasi, tindakan yang benar-benar dilakukan, sifat positif maupun negatif untuk melakukan sesuatu dan pelaksanaan melalui perundangan yang bersifat memaksa (otoritatif).
Berdasarkan atas konsep tersebut, maka pemerintah sebagai pelaku utama implementasi kebijakan publik memiliki dua fungsi yang berbeda yakni fungsi politik dan fungsi administratif.
Fungsi politik terkait dengan fungsi pemerintah sebagai pembuat kebijakan, sedangkan fungsi administrasi terkait dengan fungsi pemerintah sebagai pelaksana kebijakan.
Oleh karena itu, pemerintah sebagai lembaga pembuat dan pelaksana kebijakan publik memiliki kekuatan diskretif (discretionary power) dalam pembuatan dan pelaksanaan kebijakan tersebut.
Oleh karena itu, aktor-aktor lain juga harus memainkan peran pengawasan dalam pelaksanaan kebijakan tersebut.
Sebuah kebijakan publik akan disusun berdasarkan sebuah proses sebagai berikut: identifikasi, formulasi, adopsi, implementasi dan evaluasi.
Dalam proses identifikasi, pemerintah merasakan adanya masalah yang harus diselesaikan dengan pembuatan kebijakan. Berdasarkan identifikasi tersebut dilakukanlah formulasi kebijakan.
Kebijakan disusun berdasarkan alternatif-alternatif tindakan dan partisan. Setelah alternatif tindakan dan partisipan disusun, maka proses adopsi dilakukan dengan memilih alternatif terbaik dengan memperhatikan syarat pelaksanaan, partisipan, proses dan muatan kebijakan.
Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan. Implementasi kebijakan terkait dengan pihak-pihak yang terlibat, tindakan yang dilakukan dan dampak terhadap muatan kebijakan itu sendiri. Setelah implementasi kebijakan dilakukan, evaluasi kebijakan harus dilaksanakan.
Pertanyaan yang timbul dalam evaluasi antara lain adalah: bagaimana keefektif dan keefisienana kebijakan, siapa yang terlibat, apa konsekuensi implementasi dan apakah ada tuntutan untuk mencabut atau mengubah kebijakan tersebut.
Analisis Permasalahan Industri LPG
a. Permasalahan Kelangkaan LPG
1) Pasokan
Dilihat dari sisi pasokan, paparan di atas memperlihatkan sebuah kondisi yang memprihatinkan terkait dengan LPG, di mana permintaan yang cenderung naik tidak dapat diimbangi oleh ketersediaan terutama dari sumber domestik. Akibatnya impor kemudian menjadi pilihan. Dengan kecenderungan impor LPG yang terus meningkat, Pemerintah perlu memikirkan agar konversi energi menjadi energi berbasis LPG, pasokannya dapat dipenuhi dari dalam negeri untuk mencegah terjadinya kelangkaan produk pada satu titik waktu. Dalam hal ini Pemerintah harus secara seksama mengkaji ketersediaan LPG domestik serta konsekuensi yang mungkin muncul apabila ketergantungan terhadap impor yang semakin tinggi. Terutama terkait dengan kelangkaan produk.
Dalam hal inilah, maka sangat mungkin untuk kembali mengkaji konversi energi dengan mempertimbangkan ketersediaan bahan baku.
Misalnya konsep konversi energi yang dengan konsep city gas, lebih mendukung dilihat dari ketersediaan pasokan gas alam domestik yang berlimpah, yang dimiliki Indonesia.
2) Permintaan yang melonjak untuk LPG Bersubsidi
Keberadaan tiga varian LPG di pasar, seiring program konversi energi, yakni LPG 3 kg (bersubsidi), 12 kg dan 50 kg (non subsidi) membawa dampak signifikan terhadap kenaikan permintaan LPG, terutama LPG 3 kg. Hal ini antara lain dipicu oleh terjadinya perpindahan konsumsi dari konsumen LPG 12 kg dan 50 kg, ke LPG 3 kg, yang didorong oleh fakta bahwa antar ketiga varian LPG tersebut dapat bersubstitusi satu sama lain, tanpa melalui proses yang rumit sekalipun kemasannya berbeda.
3) Munculnya praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat dalam jalur distribusi LPG
Fakta memperlihatkan bahwa Pertamina hampir memonopoli pasar. Akibat kondisi ini, maka persoalan yang terjadi dalam industri ini adalah bagaimana kemampuan Pertamina memprediksi kebutuhan pasar dan mendistribusikan LPG kepada konsumen dengan tepat baik menyangkut harga maupun volume, khususnya LPG bersubsidi yang harus sampai kepada konsumen yang berhak.
Mengingat kondisi tersebut, maka potensi praktek monopoli sangat besar untuk terjadi di lapangan, yang dapat dilakukan dengan :
✓ Mempermainkan pasokan melalui sejumlah penyelewengan oleh para pelaku usaha yang terlibat dalam jalur distribusi. Perbedaan harga antara LPG subsidi dan non subsidi serta tingginya kebutuhan masyarakat merupakan faktor pendorong utama terjadinya hal tersebut. Sangat mungkin penyelewengan dilakukan melalui pengaturan jejaring vertikal jalur distribusi, yang diinisiasi oleh oknum Pertamina.
✓ Pemilihan pelaku usaha dalam jalur distribusi, dilakukan dengan mengabaikan prinsip-prinsip persaingan usaha yang sehat, yang tidak dilakukan melalui proses pemilihan yang transparan dan akuntabel yang mengedepankan kompetensi dan kemampuan pelaku usaha. Akibatnya dalam jalur distribusi tersebut, muncul pelaku usaha pencari rente dengan memanfaatkan posisi dominan Pertamina.
4) Infrastruktur
Faktor penting lainnya yang juga teridentifikasi adalah lemahnya infrastruktur dari industri LPG Indonesia. Akibatnya proses produksi dan distribusi tidak mampu mengimbangi peningkatan kenaikan permintaan.
5) Kelemahan dalam Jalur Distribusi dan Pengawasan Pasar LPG saat ini mencerminkan industri yang rigid dengan satu pelaku usaha yang sangat dominan. Akibatnya proses pemasaran produk, tidak lebih dari upaya mendistribusikan LPG ke konsumen, khususnya LPG 3 kg ke konsumen yang berhak mendapatkannya. Dalam hal inilah, maka pengawasan akan menjadi kunci keberhasilan distribusi. Tetapi sayangnya fakta menunjukkan bahwa pengawasan yang terjadi sangat lemah. Selain itu secara keseluruhan mekanisme pengawasan di jalur distribusi yang tidak memadai.
b. Permasalahan Kebijakan
1) Kebijakan Harga
Berkaitan dengan kebijakan harga, Dalam UU 22/2001 Pasal 28 ayat 2 dinyatakan bahwa “harga BBM dan gas bumi ditetapkan oleh pemerintah”. Sementara definisi BBM dalam Pasal 1 adalah bahan bakar yg berasal dan/atau diolah dari minyak bumi. Namun dalam implementasinya Pemerintah hanya mengatur LPG subsidi. Sementara LPG Non subsidi diserahkan pada badan usaha (Pertamina). Harga LPG yg disubsidi baik oleh pemerintah (LPG subsidi) maupun oleh Pertamina (LPG Non subsidi) dalam prakteknya menimbulkan entry barrier bagi pelaku.
Dalam hal ini seharusnya Pemerintah konsisten, apabila ada intervensi seperti ini maka Pemerintah juga harus konsisten bahwa Pemerintahlah yang melakukan subsidi bukan Pertamina. Secara keseluruhan bisa disimpulkan, bahwa harga saat ini di pasar masih di bawah harga keekonomian yang menyebabkan minimnya pelaku usaha yang ingin masuk ke dalam pasar LPG. Apabila kebijakan ini tetap dipertahankan maka kecil kemungkinan hadirnya penyedia alternatif selain Pertamina dalam industri LPG ke depan.
2) Kebijakan yang dapat menjadi Enrtry Barrier
Penyediaan dan pendistribusian LPG bersubsidi merupakan entry barrier bagi persaingan dalam industri LPG, yang tertuang dalam Kebijakan tersebut tertuang dalam Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) No. 21 tahun 2007 Pasal 5 ayat 2 yg mensyaratkan untuk : “memiliki aset kilang pengolahan BBM dan LPG dalam negeri termasuk pengembangannya dalam jangka panjang”.
Sampai saat ini, hanya Pertamina yang dapat memenuhi semua persyaratan tersebut. Persyaratan untuk memiliki asset kilang pengolahan BBM dan LPG dalam negeri termasuk pengembangannya dalam jangka panjang dapat menjadi entry barrier bagi pelaku usaha lain karena membutuhkan biaya yang sangat besar. Keharusan pembangunan kilang BBM selain kilang LPG menjadi pertanyaan apakah pembangunan tsb benar-benar diperlukan mengingat industri ini adalah industri LPG bukan BBM. Sementara nilai investasi untuk masuk dalam industri LPG hulu-hilir memiliki nilai yang besar sehingga dapat menjadi pertimbangan entry barrier sendiri bagi pelaku usaha.
Kesimpulan
a. LPG merupakan industri yang saat ini masih terkonsentrasi dimana Pertamina sebagai satu-satunya pelaku usaha yang mempunyai akses hulu-hilir.
b. Sejalan dengan arah konversi energi, LPG menjadi salah satu komoditi strategis yang diperlukan masyarakat luas sebagai pengganti minyak tanah. Namun kemudian terjadi beberapa permasalahan, terutama terkait dengan kelangkaan pasokan dan harga yang cenderung meningkat tinggi.
c. Kelangkaan LPG merupakan permasalahan yang sangat krusial yang antara lain dipicu oleh :
1) Keterbatasan pasokan LPG.
2) Permintaan yang melonjak untuk LPG Bersubsidi.
3) Munculnya praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat dalam jalur distribusi LPG.
4) Infrastruktur yg terbatas.
5) Mekanisme pengawasan di sisi distribusi yg kurang memadai
d. Industri LPG pada prinsipnya terbuka bagi siapa saja. Namun kemudian dengan besarnya nilai investasi yang diperlukan untuk masuk dalam pasar LPG dan beberapa kebijakan serta harga yang tidak ekonomis.mengakibatkan pelaku usaha menjadi sulit untuk masuk dalam industri LPG, baik untuk LPG subsidi maupun LPG Non subsidi
e. Sementara untuk LPG subsidi, kebijakan yg mensyaratkan kepemilikan kilang BBM dan LPG serta pembangunan dalam jangka panjang menimbulkan entry barrier, dimana persyaratan tsb semakin mempersulit pelaku usaha swasta yg ingin masuk sebagai penyedia dan pendistribusi LPG PSO.
f. Dengan fakta bahwa pasokan LPG domestik tidak mencukupi kebutuhan LPG selama ini (ketergantungan impor), maka Pemerintah seharusnya mengkaji lebih jauh terkait dengan kebijakan energi dengan mempertimbangkan ketersediaanpasokan domestik yang ada. Kalau LPG dianggap sebagai solusi energi terbaik, maka Pemerintah harus mempersiapkan seluruh infrastrukturnya dengan baik, sehingga kelangkaan dan kenaikan harga yang tinggi tidak terjadi lagi.
Rekomendasi
Mempertimbangkan beberapa fakta di atas, untuk mendorong terjadinya iklim persaingan usaha yang sehat dalam industri LPG, maka Pemerintah seharusnya mengambil langkah-langkah sebagai berikut:
a. Secara tegas dan jelas menetapkan arah kebijakan industri LPG, terutama terkait dengan kebijakan penetapan LPG sebagai produk subsidi dan non subsidi. Pemerintah harus menetapkan secara utuh, apakah akan melepaskan LPG ke dalam mekanisme pasar atau tidak.
Konsekuensinya harus dipertegas dan dijalankan secara konsisten termasuk dengan menanggung konsekuensinya. Apabila Pemerintah mengambil kebijakan untuk terlibat dalam penetapan harga, maka Pemerintah berkewajiban untuk menanggung konsekuensi perbedaan harga melalui subsidi. Kondisi di mana Pertamina memberikan subsidi kepada produk LPG tertentu, sudah sepatutnya dikoreksi karena subsidi seharusnya menjadi domain/kewajiban Pemerintah bukan entitas bisnis seperti Pertamina.
b. Melakukan pengawasan yang ketat terhadap pengelolaan pasar LPG, mengingat saat ini Pertamina hampir memonopoli pasar. Pengawasan dilakukan terhadap upaya pendistribusian LPG, khususnya yang bersubsidi, agar sampai ke tangan konsumen yang berhak dengan harga dan volume yang tepat. Pertamina harus diawasi untuk mampu menjamin ketersediaan pasokan LPG. Dalam hal inilah, maka perlu ditekankan perlunya penegakan hukum dengan sanksi yang tegas dan keras terhadap pelaku usaha yang melakukan pelanggaran.
c. Mendorong Pertamina untuk mengimplementasikan nilai-nilai persaingan usaha yang sehat dalam distribusi LPG, yang antara lain dilakukan melalui upaya agar Pertamina dan pelaku usaha dalam jalur distribusinya tidak melakukan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat dengan memanfaatkan posisi Pertamina sebagai pemegang posisi dominan dalam industri LPG dan implementasi prinsip-prinsip persaingan usaha yang sehat dalam pemilihan pelaku usaha yang terlibat dalam distribusi LPG. Hanya pelaku usaha yang memiliki kompetensi tinggi yang berhak mendistribusikan LPG, bukan pelaku usaha pencari rente yang memanfaatkan posisi dominan Pertamina.
d. Memperkuat kebijakan yang bertujuan melindungi konsumen. Memperhatikan Pasar LPG yang didominasi Pertamina dan hanya segelintir pelaku usaha yang terlibat di dalamnya, maka intervensi Pemerintah diperlukan untuk melindungikonsumen, dari potensi penyalahgunaan posisi dominan Pertamina dan pelaku usaha di jalur distribusi. Dalam hal ini, Pemerintah disarankan untuk menetapkan formula harga jual dan harga eceran tertinggi (HET) untuk seluruh varian produk LPG, tidak hanya untuk komoditi LPG bersubsidi. Melalui kebijakan tersebut diharapkan konsumen akan terlindung dari potensi eksploitasi oleh penyedia LPG yang jumlahnya terbatas.
e. Mengkaji kembali konsep konversi energi dengan lebih mempertimbangkan ketersediaan pasokan untuk memanfaatkan sumber-sumber energi domestik secara optimal. Apabila LPG dianggap Pemerintah sebagai alternatif terbaik, perlu dilakukan antisipasi agar tidak ada ketergantungan terhadap impor dan dilakukan perbaikan infrastruktur untuk menjamin ketersediaan LPG.
Hanya melalui pendekatan seperti inilah, maka kebijakan konversi energi tidak akan menghasilkan kontroversi berupa kelangkaan produk dan harga yang mahal.
Dalam hal inilah, untuk kepentingan jangka panjang, Pemerintah diharapkan mampu menyusun sebuah grand strategy kebijakan energi yang komprehensif, melalui basis optimalisasi sumber-sumber energi yang tersedia sehingga industri energi berkembang secara efektif dan efisien.
